O minilateralismo

Não tenho a certeza do ano, mas recordo com nitidez a expressão da minha assessora quando entrou pelo meu gabinete, perguntando, escandalizada: “Sabia que cinco ministros europeus da área "tal" se reuniram em separado e publicaram um documento conjunto? O nosso ministro dessa área sabia da reunião? Terá protestado?”

Não sei o que lhe respondi, até porque ainda não tinha lido o boletim "Europe", que já devia contar os bastidores do episódio, pelo que devo ter dito que não sabia. A verdade é que já desconfiava. A área em causa — que não vem aqui ao caso — andava, à época, particularmente agitada e propensa a esse tipo de exercícios. Ainda assim, não deixava de ser pouco simpático que o secretário de Estado dos Assuntos Europeus, que eu então era, e que supostamente devia coordenar a atuação europeia do governo, não tivesse sido informado atempadamente pelo ministério responsável.

Mas teria o ministro informado o primeiro‑ministro? Fui saber. Guterres não sabia. E o ministro dos Negócios Estrangeiros? Gama também desconhecia o assunto.

Liguei ao ministro, pessoa simpática e politicamente experiente, que me disse que, de facto, tinha ouvido uns “zunzuns” sobre a possibilidade de alguns dos seus colegas se reunirem separadamente, mas que decidira esperar para ver. O resultado, segundo ele, não parecia propriamente alarmante.

Não era essa a minha opinião. Tratava‑se de um péssimo precedente, pelo formalismo — que me parecia inédito — de ter havido um comunicado conjunto. Deixei implícito (não tinha autoridade política para o fazer explicitamente) que deveria ter protestado. Ele respondeu que “daria uma palavra” a alguns dos seus colegas.

Que países tinham reunido? Os “suspeitos do costume”, como diria o capitão Renault no "Casablanca": França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Espanha. Essa reunião era, aliás, apenas “o princípio de uma grande amizade” entre esses cinco, repetindo a frase de Rick, segundos depois, na mesma cena do filme.

Aquele episódio, aparentemente menor, revelava já uma tendência latente na União Europeia: a propensão de alguns Estados de maior peso político para coordenarem entre si posições fora dos mecanismos institucionais, procurando depois projetá‑las sobre o processo decisório comum. O que então era exceção começava a transformar‑se em método.

Não foi um caso isolado, como o futuro veio a provar. A partir de então, esse "minilateralismo" multiplicou‑se e hoje faz escola, sem que alguém pareça já escandalizar‑se. Alguns Estados estão sempre nesse “núcleo duro”, outros são cooptados "ad hoc". Portugal entra quando calha. Nos dias de hoje, com grande regularidade, e com Londres, desde há algum tempo, substituído por Varsóvia, esse quinteto — alegando agir por razões de eficácia, mas querendo com isso dizer, sem o dizer, que dispõe de força para tal — passa o tempo em "petit comité", cujas conclusões já não esconde que pretende ver transformadas em linhas de orientação para os outros.

O que a meu ver é mais grave é que arrastam consigo, para essas reuniões, entidades que deveriam representar a União como um todo: a Comissão e a presidência do Conselho de Ministros.

Essa articulação não é, em si, censurável. Sempre existiu e dificilmente deixará de existir. Estados com interesses convergentes tenderão naturalmente a concertar posições antes das negociações formais. É sabido que, em certos momentos da história europeia, iniciativas restritas contribuíram para desbloquear impasses e para impulsionar o processo de integração.

Importa, contudo, distinguir entre coordenação política e formação de um diretório informal. A primeira é inerente à vida diplomática. O segundo surge quando um grupo restrito passa a deliberar à margem das instituições, apresentando depois as suas conclusões como soluções que os restantes Estados apenas deverão ratificar. É nessa passagem da concertação para a pré‑decisão que reside o verdadeiro problema.

Os tratados da União admitem formas de integração diferenciada e de cooperação reforçada, mas fazem‑no através de procedimentos transparentes, juridicamente enquadrados e, sobretudo, abertos à participação dos restantes Estados‑Membros. O que hoje se observa com crescente frequência é diferente: formatos informais, sem base institucional própria, que pretendem adquirir uma autoridade política desproporcionada à sua natureza.

A justificação invocada é quase sempre a mesma: a necessidade de agir com rapidez e eficácia. Esse argumento tem o seu peso. Uma União com vinte e sete Estados dificilmente funciona com a agilidade de um grupo de cinco ou seis. Mas há uma diferença fundamental entre preparar soluções e decidir por antecipação. A eficácia não pode transformar‑se num fundamento para substituir, na prática, os mecanismos através dos quais a União legitima as suas decisões.

É certo que os diferentes Estados não dispõem do mesmo peso político, da mesma capacidade diplomática nem da mesma influência internacional. Essa desigualdade faz parte da realidade europeia e seria ingénuo ignorá‑la. Precisamente por isso, a construção comunitária assentou, desde o início, num conjunto de regras destinadas a impedir que as diferenças de poder se convertessem automaticamente em diferenças de autoridade política.

Quando esses equilíbrios são sistematicamente contornados por práticas informais, o risco não consiste apenas na marginalização dos Estados de menor dimensão: é o próprio método comunitário que se fragiliza. As decisões continuam formalmente a ser tomadas pelas instituições previstas nos tratados, mas a sua substância começa a formar‑se noutro lugar, em círculos mais restritos e menos sujeitos ao escrutínio coletivo.

A curto prazo, esse modelo pode até produzir resultados. A médio e longo prazo, porém, tende a corroer a confiança no sistema. Se ganhar corpo a perceção de que existe um núcleo permanente que decide e uma periferia que apenas acompanha, torna‑se inevitável o enfraquecimento da legitimidade política da União.

A União Europeia sempre viveu de um equilíbrio delicado entre eficácia e legitimidade. Não são valores opostos; são condições mutuamente dependentes. A eficácia sem legitimidade pode produzir decisões mais rápidas, mas dificilmente produzirá uma União mais sólida. E uma legitimidade progressivamente esvaziada acaba, mais cedo ou mais tarde, por comprometer também a própria eficácia que pretendia servir.